巴曙松：市场化是土地制度改革主线

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松表示：中国现行的土地制度是世界上最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点：二元分割、政府垄断和非市场化配置。土地制度改革势在必行。中国现行的土地制度是世界上最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点：二元分割、政府垄断和非市场化配置。这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结，也是一系列问题的根源。这些问题日益成为制约中国经济转型和实现人口城镇化的突出矛盾。

　　仔细梳理十八届三中全会关于土地制度改革的总体部署，可以发现，使市场在土地要素的配置中发挥决定性作用是一条贯穿土地制度改革的主线。围绕这个主线，也可将土地制度改革的内容用三个关键词加以概括：市场化、收益分配、分类处置。

　　土地制度改革是中国启动经济转型、推动新型城镇化、开启新一轮制度红利的中心环节和关键挑战。建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用的基石之一即是建立城乡统一的建设用地市场，最终实现农村集体经营性用地与国有土地同等入市、同权同价。

　　背景条件：土地制度改革为何势在必行[/　　中国现行的土地制度是世界上最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点：二元分割、政府垄断和非市场化配置。

　　第一，所谓二元分割是指城市和农村是完全分离的，采取了完全不同的两种所有制制度。城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权。农村土地则是农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权，但是在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

　　第二，所谓政府垄断是指城市土地市场的供给是由地方政府通过征收农地而独家垄断。并依据不同的土地使用用途，采取不同的土地出让方式，主要形式有三种：经营性用地是实行“招拍挂”的形式入市;政府以公共目的使用的土地通过“划拨”的形式入市;工业用地在2004年之前是以“协议”的形式出让，2004年之后名义上是采取“招拍挂”的形式出让，但事实上还是基本根据成本价格出让。

　　第三，所谓非市场化配置是指耕地占用实行审批制度, 为确保粮食安全，中国实施了最严格的耕地保护制度，通过计划手段保护18亿亩耕地红线。建设用地的供给则实施严格的指标控制。

　　改革思路：土地制度改革的三个关键词[/　　仔细梳理十八届三中全会关于土地制度改革的总体部署，可以发现，使市场在土地要素的配置中发挥决定性作用是一条贯穿土地制度改革的主线。围绕这个主线，也可将土地制度改革的内容用三个关键词加以概括：市场化、收益分配、分类处置。

　　第一是市场化。这表现在几个层面：(1)在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。(2)缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。(3)稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

　　第二是收益分配。这表现在几个层面：(1)建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。(2)赋予农民更多财产权利。(3)允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。

　　第三是分类处置。这里的含义是十八届三中全会所确定的土地制度改革方案，事实上是一个分类改革的方案，具体而言：(1)对于耕地，既坚持了传统上的集体所有权这一基本前提未变，同时也坚持“农地农用”的基本原则未变，改变的重点是集中在耕地经营的方式上，方向是实现农业的规模种植和现代农业。(2)对于农村集体所有“经营性用地”，则提出在“在符合规划和用途管制前提下”流转，这个前置条件从根本上决定了农村经营性用地距离真正意义上的市场化还有一段很长的路要走。表现在各地的试点方案，针对这个限制的解释通常把流转之后的用途划定为工业、商业和旅游等，对商品房开发依然是禁止的。(3)在农地向非农建设用地的转换环节，目前实行的征地和“土地招拍挂”机制没有改变，只是减少了征地的范围、提高对农民的补偿，这意味着交易环节，地方政府对土地市场的干预仍然较强。

　　改革影响：寻找新的土地红利[/　　尽管中国的土地市场距离真正的市场化仍然道路漫长，但十八届三中全会已经沿着这个方向开启了新的征程，也必将会产生一系列影响，在某种程度上缓解当前中国土地制度的矛盾，并有望产生新一轮的改革红利。

　　第一，农村集体经营性建设用地流转将缓解城市土地指标的约束，也有助于提升土地使用的经济效率。

　　第二，集体建设用地流转将改变城市存量土地的使用结构，表现为工业用地占比的下降和商业用地占比的上升，这会带来城市的转型甚至城镇化的转型。

　　第三，尽管集体建设用地流转部分缓解城市土地指标紧张的约束，但未来中国土地城镇化的总体趋势仍然是从数量扩张过渡到效率扩张。

　　第四，围绕土地增值收益分配的改革，则可能为农民工带来一定程度的财产性收入，从而成为推动转移人口市民化的潜在突破口。

　　第五，耕地流转是实现农业规模经营和农业现代化的前提条件，下一阶段，中国农业生产经营方式的转变将成为新的亮点。截至2011年底，全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩，其中已经流转的总面积为2.28亿亩，流转面积同比增速达22.1%;在改革政策的推动中，按照2011年的流转面积和流转增速简单匡算，中国将于2020年前实现耕地“全流转”。

　　(国务院发展研究中心金融研究所副所长、哥伦比亚大学商学院高级访问学者 巴曙松)